【CEJ论文精要】巅峰之争：中美贸易的特征与展望

题记：本文采编自2022年第三期China Economic Journal的论文“U.S.-China Trade Relations in an Era of Great Power Competition”。原论文作者为杜大伟（David Dollar），布鲁金斯学会中国中心高级研究员。China Economic Journal是北京大学国家发展研究院/中国经济研究中心主办的英文学术刊物，由英国Taylor & Francis出版集团下属的著名Routledge Journals出版并面向全球发行。

自2018年中美贸易战开始后，中美贸易脱钩的讨论甚嚣尘上。在贸易战后，高科技产品（如通信设备，半导体，计算机配件等）的双边贸易额发生了明显下降。然而，2018年至2021年，中美贸易在总额上均保持良好态势。

理解上述现象需要从两个维度出发。

首先，中美贸易战的背后是科技战，双方围绕高科技行业的竞争已经展开，并将进行一系列的竞争。其次，中美的贸易合作具有强大的经济基础，中国在世界市场的地位很难被其他国家取代。

因此，本文将梳理中美产业政策，并主要关注近年来双方在高科技行业的角力。

另外，本文认为，美国的关税政策对降低其贸易逆差并无帮助，加上中国的持续开放举措，因此中美贸易在总体上很难脱钩。

这两方面内容有助于我们理解并展望中美贸易的未来。

高科技是中美产业政策角力的主战场

中国的产业政策由来已久，尤其注重高科技领域的自主发展。2006年中国政府制定了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》。该规划纲要提出了建设中国技术能力的战略目标并引入了“自主创新”的概念。目的是减少中国对外国技术的依赖。该规划包括16个“重大项目”和数百亿美元的国家直接投资。受青睐的主要行业是高端半导体、机床、核电站、全球卫星导航系统、客机、高超音速导弹以及健康和环保等。

2015年公布的“中国制造2025”计划旨在全面提升中国制造业的技术水平，实现关键领域的技术领先。该计划还为中国企业在关键产品的国内和全球市场份额设定了雄心勃勃的数字目标。事实证明，设定市场份额的目标带来了很大争议，美国与欧洲认为，这证明了中国打算使用补贴和强制技术转让等手段来助力中国公司从西方老牌企业手中夺取市场份额。作为对这一批评的回应，中国在官方文件中淡化了对“中国制造 2025”的提法，但并未放弃其基本意图。2016 年的《创新驱动发展战略》将技术升级置于中国长期经济战略的核心位置，并指出未来生产力增长的主要来源应该是技术进步。

此外，随着政府资助的“产业引导基金”的推出，产业政策的资金来源变得多样化。不再由政府直接补贴目标行业的公司，而是通过专业的产业引导基金进行投资。这些基金可以从其他来源筹集资金，投资于一系列科技公司，并负责为整个投资组合带来利润。几年之内，中央和地方政府设立了 2000 多个此类基金，总筹资目标超过1万亿美元。

美国也有其产业政策，工具包括政府支出、出口管制和投资限制等。近年来，美国的大部分产业政策都针对中国。美国已将华为和其他科技公司列入其“实体名单”，这严重限制了美国公司向这些公司出售投入品或向其许可技术。

2022年夏，美国国会通过了将影响中美技术竞争的新法案。在初期讨论阶段，法案包含许多极为严厉的措施，包括强制将中国公司从美国股票市场退市，限制美国公司对中国的直接投资等。但上述严厉措施并未达成共识，最终形成的法案旨在加强美国的整体研发，特别是为美国的半导体生产提供520亿美元的补贴。这一法案还将为科学研究增加2000亿美元，投入至人工智能、机器人技术、量子计算和各种其他技术中。该法案要求向商务部注资100亿美元以在全国建立20个“区域技术中心”。这些中心旨在将研究型大学与私营企业联系起来，努力在那些因为全球化而受损的地区创建类似硅谷的技术创新中心。该法案还将向美国能源部和国家科学基金会拨款数十亿美元，以促进先进半导体制造的基础研究和应用研究，以及配套的劳动力发展计划，努力为一系列新兴行业建立人才通道。

芯片是两个经济强国之间技术竞争的一个明显领域。中国芯片工厂的建设发展速度全球第一。根据芯片行业组织SEMI的数据，中国计划于2021至2024年在大陆建造31家半导体工厂（晶圆厂）。这一数字等于同期中国台湾地区（全球第二，19家）和美国（全球第三，12家）之和。当然中国很大一部分项目旨在生产技术更成熟的早期芯片，而不是世界顶级半导体企业重点投资的尖端处理器。在尖端处理器方面，中国缺乏竞争力，同时西方对中国获取先进芯片制造机器的诸多限制进一步阻碍了中国的突破。这迫使一些中国芯片制造商调整其战略，将更多项目集中在低端芯片技术上。当然，低端芯片的需求亦不容小视。中国有望在这一领域成为行业领先者。

美国关税无效

在中美贸易战中，特朗普政府还对美国从中国进口的约一半产品征收25%的关税。这显然是美国试图减少其贸易逆差的无用尝试。对于美国从中国进口的一些低技术产品，企业会选择将总装转移到越南等其他国家以规避关税。

此外，美国在全球范围内进口的大部分产品都是零部件，限制这种贸易会削弱美国本土公司的竞争力，并往往会压低出口。因此尽管征收关税，但由于宏观因素等，美国整体贸易逆差仍在继续扩大。

太阳能行业是关税给美国本土行业带来困扰的一个典例。美国于2012年对中国光伏产品征收关税。此后，中国对美国光伏板的出口下降，而东南亚对美国的出口则飙升。2022年3月，美国商务部对中国光伏制造商发起调查，旨在调查其是否将生产转移到东南亚以规避关税。这意味着从这些东南亚国家进口的光伏产品也可能被征收关税。其结果是美国的光伏进口大幅下降，太阳能安装和储能投资下降，使数千个工作岗位面临风险，并阻碍了美国从化石燃料转向可再生能源的目标。迫于多方压力，2022年6月7日，白宫宣布暂停征收光伏产品关税24个月。

中国持续开放

尽管美国通过关税和科技出口限制等一系列措施不断收紧开放的大门，但最近10年中国努力保持了开放的步伐。

当中国于2001年加入世贸组织时，中国的平均适用关税税率从14.7%降至7.7%，并在随后十年稳定在6%左右。2013年后，中国的新一轮贸易自由化浪潮开始，税率从2014年的4.7%降至2020年的2.5%（见图1）。

关税削减与中国和多数邻国签署的自由贸易协定密不可分。2022年，中国加入了有史以来最大的自由贸易协定：区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）。该协定涉及东盟、中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰，并取消了90%的商品关税。

除了RCEP之外，中国还申请加入《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership）。

在外商直接投资方面，中国同样表现突出，经济合作与发展组织（OECD）从1997年开始计算主要经济体的外国直接投资限制指数，0为完全开放，1为完全封闭。1997年，中国的限制指数高于0.6，这一数字远高于同时期经合组织成员国，与其他新兴经济体相比，中国也仍然相对封闭。2006年至2014年间，中国几乎没有进一步的投资自由化。但自2014年起，这一指数从高于0.4降至0.2（见图2）。具体而言，这反映了汽车和金融服务等行业对外资企业的开放。横向对比，中国目前比印度、印度尼西亚或泰国等亚洲新兴市场国家更加开放。在过去几年里，中国已经超过美国成为第一大外国直接投资目的地：在服务业和高新技术领域的推动下，2020年中国的外国直接投资流入额为2530亿美元，超过美国的2110亿美元。2021年，中国的外商直接投资额更近一步。鉴于中国新冠肺炎疫情的反复、2022年底之前相对严格且持续的疫情防控政策，以及一些供应链的混乱状况，外国直接投资的势头仍然如此强劲，这无疑令人惊讶。

中美贸易的展望

科技战显然对中美贸易存在影响。对于高科技产品，如电信设备、半导体和计算机配件，中美贸易量急剧下降，美国对中国的进出口额度均大量降低。美国从其他经济体进口的产品大幅增加。尤其是越南在这些领域对美国的出口跃升，2018年至2021，越南对美国的出口总额翻一番还多。

然而，总体贸易来看，中美贸易仍然保持着令人惊讶的良好势头。尽管面对关税和技术制裁等不利因素，中美贸易仍然存在强大的韧性。这表明这种双向关系有着强大的经济基础。从美国的角度来看，与中国相比，越南和其他邻近的发展中国家规模较小，其投资环境在基础设施和经商便利性方面存在弱点。虽然一些特定项目的生产有可能从中国转移到越南，但没有办法取代中国巨大的制造业产出。从中国的角度来看，它可以从日本、德国和荷兰等国获得一些技术投入，但拥有先进技术的国家均为美国的盟友，中国很难完全绕开美国，从欧洲获取先进技术。

我的整体判断如下：

1、中美贸易是建立在强劲的经济基本面基础上的，有很强的韧性。中美之间在某些领域的贸易和投资容易被禁止，但其他大多数业务仍能继续进行。

2、随着双方对先进技术乃至国际话语权的竞争。中美贸易可能会在总量上继续保持在较高水平，但所形成均衡不太稳定，很容易受到冲突性事件和政策干预的影响。

3、中美双方既存在高度的经济一体化，又面临台海地区等复杂敏感的地缘政治因素，无法因为经济上的共同利益而排除双方整个上互不信任和冲突升级的可能性。

论文信息：David Dollar (2022) U.S.-China trade relations in an era of great power competition, China Economic Journal, 15:3, 277-289, DOI:

10.1080/17538963.2022.2117185

论文作者简介：

杜大伟（David Dollar），美国布鲁金斯学会，约翰·L·桑顿中国中心高级研究员。他是布鲁金斯贸易播客“Dollar & Sense”的主持人，也是布鲁金斯学会在中国经济领域和中美经济关系领域的首席专家。2009年至2013年，杜大伟担任美国财政部驻华经济和金融特使，负责推动中美之间的宏观经济和金融政策对话。在加入美国财政部之前，杜大伟在世界银行工作了20年，在北京担任世界银行中国项目和世界银行蒙古国项目的主任（2004-2009年）。他在世界银行的工作亦涉及其他亚洲经济体，包括韩国、越南、柬埔寨、泰国、孟加拉国和印度。杜大伟还在世界银行的研究部门工作。他的出版物涉及中国的经济改革、全球化和经济增长。1986年他在加州大学洛杉矶分校教授经济学，同年他在中国社会科学院研究生院度过了一个学期。他拥有纽约大学的经济学博士学位和达特茅斯学院中国历史和语言学士学位。